di Oliviero Montanaro • La decima Conferenza delle parti della CBD ha individuato venti obiettivi strategici per preservare la biodiversità nel periodo 2011-2020
Dal 18 al 29 ottobre 2010 si è tenuta a Nagoya (Giappone) la decima Conferenza delle Parti della Convenzione sulla Diversità Biologica (COP 10). La riunione era attesa tra grandi aspettative, per gli obiettivi «epocali» che si prefiggeva di conseguire, ma anche tra molte preoccupazioni, per i gravi problemi politici e strategici che rimanevano ancora aperti e con lo spettro di un nuovo clamoroso «flop» ambientale dopo Copenhagen che avrebbe potuto seriamente compromettere la credibilità dei processi internazionali ambientali. Al meeting hanno partecipato più di 7.000 delegati in rappresentanza delle Parti e di altri Governi, di enti non-governativi e intergovernativi, a testimoniare la rilevanza che era attribuita a questa occasione. Al termine del meeting, sono state adottate 47 Decisioni, fra cui quelle relative al nuovo Piano Strategico per la protezione della biodiversità dopo il 2010, alla cooperazione con le altre Convenzioni, alla biodiversità marina e costiera, alle Aree protette, alla biodiversità delle foreste. Inoltre, il meeting ha affermato l’importanza della riduzione delle emissioni da deforestazione e da degrado delle foreste nei Paesi in Via di Sviluppo, della conservazione e gestione sostenibile delle foreste e dell’aumento degli stock forestali di carbonio. Ma i risultati «storici» di tale meeting sono rappresentati dall’approvazione del Protocollo Internazionale ABS (che istituisce un quadro giuridico condiviso per una ripartizione equa dei benefici derivanti dallo sfruttamento economico delle risorse genetiche), da un nuovo Piano Strategico 2011-2020 e da una Strategia per la Mobilitazione delle Risorse, un «pacchetto» di decisioni la cui adozione ha consentito di affermare che la COP 10 è stato uno dei più importanti meeting della CBD. Il raggiungimento di questi risultati è stato ottenuto grazie al contributo determinante di un «High Level Segment », al quale ha partecipato il Ministro dell’Ambiente italiano Stefania Prestigiacomo, che si è svolto dal 27 al 29 ottobre, con la partecipazione di Capi di Stato, Ministri e delle più importanti organizzazioni internazionali.
Obiettivi: Piano Strategico post 2010, ABS, Strategia di mobilitazione delle risorse
L’ABS (Access and Benefit Sharing – il regime internazionale che, in attuazione del terzo obiettivo della CBD, disciplina l’accesso all’utilizzo delle risorse genetiche e l’equa ripartizione dei benefici economici derivanti dal loro utilizzo) ha rappresentato sicuramente il punto politico focale dei lavori della COP e dalla sua approvazione è dipeso l’esito positivo del meeting nel suo complesso e soprattutto l’accordo sul Piano Strategico. La Decisione della COP ha adottato il Protocollo di Nagoya sull’Accesso alle Risorse Genetiche e l’Equa Condivisione dei Benefici che ne derivano. Il Protocollo di Nagoya sull’ABS include un preambolo con 27 clausole, 36 disposizioni operative e un allegato che contiene una lista indicativa di benefici. Il secondo elemento «strategico» affrontato dalla COP 10 è stato il Piano Strategico per il periodo 2011-2020. È stato sottolineato come uno dei fattori che hanno determinato il sostanziale fallimento dell’obiettivo 2010, di ridurre drasticamente la perdita di biodiversità (Johannesburg 2002), sia stato la mancanza di adeguati finanziamenti, in particolare per i Paesi in Via di Sviluppo. La COP ha quindi enfatizzato la necessità di un maggiore supporto alle Parti, soprattutto ai Paesi in Via di Sviluppo, al fine di rafforzare la capacità di implementazione degli obiettivi della Convenzione in linea con il Piano Strategico rivisto per il periodo 2011- 2020 e con la sua Strategia per la Mobilitazione delle Risorse. La «visione» approvata per il Piano Strategico è: “per un mondo che viva in armonia con la natura dove, entro il 2050, la biodiversità sia valutata, preservata, ripristinata e saggiamente utilizzata, mantenendo i servizi ecosistemici, sostenendo un Pianeta sano e fornendo a tutti i benefici essenziali”. Il Piano Strategico è articolato in cinque obiettivi generali. Per l’attuazione di questi obiettivi generali, sono stati individuati 20 obiettivi operativi da realizzarsi, perlopiù, entro il 2020 tra i quali sono particolarmente rilevanti:
• i valori relativi alla biodiversità siano integrati nelle strategie di sviluppo nazionali e nei provvedimenti di contabilità nazionale;
• il tasso di perdita di tutti gli habitat nazionali, incluso le foreste, sia almeno dimezzato e, ove possibile, portato vicino allo zero e la degradazione e la frammentazione siano significativamente ridotte;
• le specie aliene invasive siano identificate e prioritarizzate, e le specie considerate prioritarie siano controllate o sradicate;
• almeno il 17% di aree terrestri e acque interne e il 10% di aree marine e costiere siano conservate attraverso sistemi di Aree protette gestiti in maniera efficace ed equa;
• la mobilitazione delle risorse finanziarie per un’efficace attuazione del Piano Strategico 2011-2020 abbia un sostanziale incremento;
• il Protocollo ABS sia in vigore e operativo;
• le pressioni antropogeniche sulle barriere coralline e altri ecosistemi vulnerabili minacciati dal cambiamento climatico e dall’acidificazione degli oceani siano minimizzate;
• ogni Stato Parte abbia sviluppato, adottato come strumento politico e iniziato a implementare un’efficace, partecipativa e aggiornata Strategia Nazionale per la Biodiversità e un Piano d’Azione. Il terzo elemento del «pacchetto strategico » è stato la «Strategia per la mobilitazione delle risorse». La Decisione finale contiene: attività concrete e iniziative che includono target misurabili e/o indicatori e revisione dell’implementazione della strategia della Convenzione per la mobilitazione delle risorse. La COP, dopo una lunga e politicamente accesa discussione, ha deciso che qualsiasi nuovo e innovativo meccanismo di finanziamento sia supplementare e non sostituisca i meccanismi finanziari ordinari della CBD. Ha inoltre sottolineato che l’implementazione nazionale della Strategia di mobilitazione delle risorse dovrebbe includere una strategia specifica per ciascun Paese.
In sintesi: un bicchiere pieno a metà…
L’approvazione del «pacchetto strategico »: ABS, Piano Strategico e Strategia di Mobilitazione delle Risorse, è avvenuto solo nella notte dell’ultimo giorno, a testimoniare la difficoltà di raggiungere accordi di compromesso accettabili su questi temi scottanti. Se quindi a livello politico si può a ragione rivendicare l’importante successo di Nagoya tuttavia restano difficili problemi da risolvere, che potranno pesantemente condizionare l’effettivo raggiungimento dei risultati sui quali sono state assunte le decisioni nella COP 10.
In primo luogo, per il nuovo Piano Strategico post 2010 l’Unione Europea aveva richiesto, per evitare il ripetersi del fallimento dell’obiettivo 2010, che il nuovo Piano dovesse prevedere obiettivi che fossero «SMART»: Strategici, Misurabili, Accettabili, Ragionevoli e Temporalizzati. Tuttavia, al termine di lunghi negoziati, la formulazione definitiva dei 20 obiettivi «operativi» approvati dalla COP appare non pienamente rispondente a queste aspettative: troppi obiettivi sono descritti e quantificati in termini generici che richiederanno una difficile opera di identificazione degli effettivi livelli di risultato che si intende conseguire.
In secondo luogo, ove gli obiettivi «operativi » riportano precise indicazioni quantitative in particolare l’obiettivo 11, che prevede che entro il 2020, almeno il 17% delle aree terrestri e delle acque interne ed il 10% delle aree marine (specialmente le aree di particolare importanza per la biodiversità ed i servizi ecosistemici), siano tutelate le quantificazioni riportate sono previste a livello «globale». Nessuna metodologia o accordo è previsto nel Piano Strategico per determinare la «quota» di protezione che dovrà essere rispettata dagli specifici ambiti geografici e dai singoli Paesi; anzi, è sottolineato che gli obiettivi sono da considerare un “contesto flessibile per la determinazione dei target nazionali e regionali”. Dovrà essere concordato, quindi, un metodo di determinazione per attribuire ai livelli competenti, regionali e nazionali, i rispettivi obiettivi da conseguire in ordine agli obiettivi previsti dal Piano Strategico, considerando le indispensabili diversità in termini ambientali, sociali ed economici delle realtà nazionali.
Altro elemento condizionante, formalizzato nel contenuto della decisione sulla mobilitazione delle risorse, è l’esplicito nesso causale, ripreso nell’obiettivo 20 del Piano Strategico, tra attuazione del Piano ed aumento delle risorse finanziarie messe a disposizione. Questo meccanismo di interdipendenza inciderà sui livelli di realizzazione degli obiettivi operativi sia a livello nazionale che in termini di cooperazione multilaterale e quindi di supporto dai Paesi sviluppati a quelli in via di sviluppo. È rimasto invece escluso dalla Strategia lo strumento, fortemente voluto dall’Unione Europea, di sviluppo di meccanismi finanziari innovativi (quali il mercato di «certificati verdi») per l’insuperabile diffidenza di molti Paesi in Via di Sviluppo che richiedono un diretto rapporto tra obiettivi ambientali da conseguire e concreta messa a disposizione di risorse finanziarie dirette. In un contesto di crisi finanziaria perdurante, sia a livello nazionale che internazionale, l’aspetto finanziario porrà quindi una seria ipoteca sul conseguimento degli obiettivi ambientali approvati a Nagoya.
Un quarto elemento è la effettiva operatività del regime internazionale sull’ABS che è vista dai Paesi in Via di Sviluppo come una precondizione per l’attuazione del Piano Strategico e per la capacità della CBD di continuare a costituire il contesto globale di riferimento per la definizione delle strategie internazionali per la protezione della biodiversità. Ritardi o problemi attuativi sul Regime ABS o sui meccanismi operativi potrebbero provocare serie ripercussioni anche sull’attuazione del Piano Strategico. Infine, si deve ricordare che l’attuale organizzazione della CBD non ha un sistema di verifica dell’ottemperanza (compliance) alle decisioni assunte dalla COP che sia inoltre in grado di sanzionare le eventuali inosservanze. A parte una generica «riprovazione», che non indica mai specifici Paesi, la CBD si limita a «prendere atto» degli inadempimenti.
Per l’Italia, la possibilità di attuare con successo il nuovo Piano Strategico post 2010 dipende da alcuni fattori fondamentali:
• mantenere un significativo livello di interlocuzione a livello internazionale, in particolare nei contesti prioritari di riferimento, dell’Unione Europea e della Convenzione di Barcellona, che garantisca un’effettiva partecipazione dell’Italia quale attore protagonista alla negoziazione politica e all’attuazione di piani, programmi e progetti;
• realizzare un’effettiva integrazione degli aspetti ambientali nelle pertinenti politiche settoriali, assicurando una efficace governance ambientale, prioritariamente attraverso il costante adeguamento ai contesti internazionali della Strategia Nazionale per la Biodiversità e la sua attuazione a tutti i livelli istituzionali e con tutti gli attori pubblici e privati;
• un’adeguata mobilitazione di risorse finanziarie per l’attuazione della Strategia Nazionale, non soltanto basata su risorse pubbliche ma promuovendo e realizzando ogni possibile sinergia con risorse comunitarie e con il mondo delle imprese, il terzo settore ed altri partner privati, sviluppando e attuando meccanismi finanziari innovativi che trasformino l’attuale crisi economica in un’occasione di sviluppo economico sostenibile.
Oliviero Montanaro
Ministero dell’Ambiente, Direzione per la Protezione della Natura e del Mare
(Capo Delegazione alla COP 10 della CBD)
Dal 18 al 29 ottobre 2010 si è tenuta a Nagoya (Giappone) la decima Conferenza delle Parti della Convenzione sulla Diversità Biologica (COP 10). La riunione era attesa tra grandi aspettative, per gli obiettivi «epocali» che si prefiggeva di conseguire, ma anche tra molte preoccupazioni, per i gravi problemi politici e strategici che rimanevano ancora aperti e con lo spettro di un nuovo clamoroso «flop» ambientale dopo Copenhagen che avrebbe potuto seriamente compromettere la credibilità dei processi internazionali ambientali.
Al meeting hanno partecipato più di 7.000 delegati in rappresentanza delle Parti e di altri Governi, di enti non-governativi e intergovernativi, a testimoniare la rilevanza che era attribuita a questa occasione. Al termine del meeting, sono state adottate 47 Decisioni, fra cui quelle relative al nuovo Piano Strategico per la protezione della biodiversità dopo il 2010, alla cooperazione con le altre Convenzioni, alla biodiversità marina e costiera, alle Aree protette, alla biodiversità delle foreste. Inoltre, il meeting ha affermato l’importanza della riduzione delle emissioni da deforestazione e da degrado delle foreste nei Paesi in Via di Sviluppo, della conservazione e gestione sostenibile delle foreste e dell’aumento degli stock forestali di carbonio.
Ma i risultati «storici» di tale meeting sono rappresentati dall’approvazione del Protocollo Internazionale ABS (che istituisce un quadro giuridico condiviso per una ripartizione equa dei benefici derivanti dallo sfruttamento economico delle risorse genetiche), da un nuovo Piano Strategico 2011-2020 e da una Strategia per la Mobilitazione delle Risorse, un «pacchetto» di decisioni la cui adozione ha consentito di affermare che la COP 10 è stato uno dei più importanti meeting della CBD. Il raggiungimento di questi risultati è stato ottenuto grazie al contributo determinante di un «High Level Segment », al quale ha partecipato il Ministro dell’Ambiente italiano Stefania Prestigiacomo, che si è svolto dal 27 al 29 ottobre, con la partecipazione di Capi di Stato, Ministri e delle più importanti organizzazioni internazionali.
Obiettivi: Piano Strategico post 2010, ABS, Strategia di mobilitazione delle risorse
L’ABS (Access and Benefit Sharing – il regime internazionale che, in attuazione del terzo obiettivo della CBD, disciplina l’accesso all’utilizzo delle risorse genetiche e l’equa ripartizione dei benefici economici derivanti dal loro utilizzo) ha rappresentato sicuramente il punto politico focale dei lavori della COP e dalla sua approvazione è dipeso l’esito positivo del meeting nel suo complesso e soprattutto l’accordo sul Piano Strategico. La Decisione della COP ha adottato il Protocollo di Nagoya sull’Accesso alle Risorse Genetiche e l’Equa Condivisione dei Benefici che ne derivano. Il Protocollo di Nagoya sull’ABS include un preambolo con 27 clausole, 36 disposizioni operative e un allegato che contiene una lista indicativa di benefici. Il secondo elemento «strategico» affrontato dalla COP 10 è stato il Piano Strategico per il periodo 2011-2020. È stato sottolineato come uno dei fattori che hanno determinato il sostanziale fallimento dell’obiettivo 2010, di ridurre drasticamente la perdita di biodiversità (Johannesburg 2002), sia stato la mancanza di adeguati finanziamenti, in particolare per i Paesi in Via di Sviluppo. La COP ha quindi enfatizzato la necessità di un maggiore supporto alle Parti, soprattutto ai Paesi in Via di Sviluppo, al fine di rafforzare la capacità di implementazione degli obiettivi della Convenzione in linea con il Piano Strategico rivisto per il periodo 2011- 2020 e con la sua Strategia per la Mobilitazione delle Risorse. La «visione» approvata per il Piano Strategico è: “per un mondo che viva in armonia con la natura dove, entro il 2050, la biodiversità sia valutata, preservata, ripristinata e saggiamente utilizzata, mantenendo i servizi ecosistemici, sostenendo un Pianeta sano e fornendo a tutti i benefici essenziali”. Il Piano Strategico è articolato in cinque obiettivi generali. Per l’attuazione di questi obiettivi generali, sono stati individuati 20 obiettivi operativi da realizzarsi, perlopiù, entro il 2020 tra i quali sono particolarmente rilevanti:
• i valori relativi alla biodiversità siano integrati nelle strategie di sviluppo nazionali e nei provvedimenti di contabilità nazionale;
• il tasso di perdita di tutti gli habitat nazionali, incluso le foreste, sia almeno dimezzato e, ove possibile, portato vicino allo zero e la degradazione e la frammentazione siano significativamente ridotte;
• le specie aliene invasive siano identificate e prioritarizzate, e le specie considerate prioritarie siano controllate o sradicate; • almeno il 17% di aree terrestri e acque interne e il 10% di aree marine e costiere siano conservate attraverso sistemi di Aree protette gestiti in maniera efficace ed equa;
• la mobilitazione delle risorse finanziarie per un’efficace attuazione del Piano Strategico 2011-2020 abbia un sostanziale incremento; • il Protocollo ABS sia in vigore e operativo;
• le pressioni antropogeniche sulle barriere coralline e altri ecosistemi vulnerabili minacciati dal cambiamento climatico e dall’acidificazione degli oceani siano minimizzate;
• ogni Stato Parte abbia sviluppato, adottato come strumento politico e iniziato a implementare un’efficace, partecipativa e aggiornata Strategia Nazionale per la Biodiversità e un Piano d’Azione. Il terzo elemento del «pacchetto strategico » è stato la «Strategia per la mobilitazione delle risorse». La Decisione finale contiene: attività concrete e iniziative che includono target misurabili e/o indicatori e revisione dell’implementazione della strategia della Convenzione per la mobilitazione delle risorse. La COP, dopo una lunga e politicamente accesa discussione, ha deciso che qualsiasi nuovo e innovativo meccanismo di finanziamento sia supplementare e non sostituisca i meccanismi finanziari ordinari della CBD. Ha inoltre sottolineato che l’implementazione nazionale della Strategia di mobilitazione delle risorse dovrebbe includere una strategia specifica per ciascun Paese.
In sintesi: un bicchiere pieno a metà…
L’approvazione del «pacchetto strategico »: ABS, Piano Strategico e Strategia di Mobilitazione delle Risorse, è avvenuto solo nella notte dell’ultimo giorno, a testimoniare la difficoltà di raggiungere accordi di compromesso accettabili su questi temi scottanti. Se quindi a livello politico si può a ragione rivendicare l’importante successo di Nagoya tuttavia restano difficili problemi da risolvere, che potranno pesantemente condizionare l’effettivo raggiungimento dei risultati sui quali sono state assunte le decisioni nella COP 10.
In primo luogo, per il nuovo Piano Strategico post 2010 l’Unione Europea aveva richiesto, per evitare il ripetersi del fallimento dell’obiettivo 2010, che il nuovo Piano dovesse prevedere obiettivi che fossero «SMART»: Strategici, Misurabili, Accettabili, Ragionevoli e Temporalizzati. Tuttavia, al termine di lunghi negoziati, la formulazione definitiva dei 20 obiettivi «operativi» approvati dalla COP appare non pienamente rispondente a queste aspettative: troppi obiettivi sono descritti e quantificati in termini generici che richiederanno una difficile opera di identificazione degli effettivi livelli di risultato che si intende conseguire.
In secondo luogo, ove gli obiettivi «operativi » riportano precise indicazioni quantitative in particolare l’obiettivo 11, che prevede che entro il 2020, almeno il 17% delle aree terrestri e delle acque interne ed il 10% delle aree marine (specialmente le aree di particolare importanza per la biodiversità ed i servizi ecosistemici), siano tutelate le quantificazioni riportate sono previste a livello «globale». Nessuna metodologia o accordo è previsto nel Piano Strategico per determinare la «quota» di protezione che dovrà essere rispettata dagli specifici ambiti geografici e dai singoli Paesi; anzi, è sottolineato che gli obiettivi sono da considerare un “contesto flessibile per la determinazione dei target nazionali e regionali”. Dovrà essere concordato, quindi, un metodo di determinazione per attribuire ai livelli competenti, regionali e nazionali, i rispettivi obiettivi da conseguire in ordine agli obiettivi previsti dal Piano Strategico, considerando le indispensabili diversità in termini ambientali, sociali ed economici delle realtà nazionali.
Altro elemento condizionante, formalizzato nel contenuto della decisione sulla mobilitazione delle risorse, è l’esplicito nesso causale, ripreso nell’obiettivo 20 del Piano Strategico, tra attuazione del Piano ed aumento delle risorse finanziarie messe a disposizione. Questo meccanismo di interdipendenza inciderà sui livelli di realizzazione degli obiettivi operativi sia a livello nazionale che in termini di cooperazione multilaterale e quindi di supporto dai Paesi sviluppati a quelli in via di sviluppo. È rimasto invece escluso dalla Strategia lo strumento, fortemente voluto dall’Unione Europea, di sviluppo di meccanismi finanziari innovativi (quali il mercato di «certificati verdi») per l’insuperabile diffidenza di molti Paesi in Via di Sviluppo che richiedono un diretto rapporto tra obiettivi ambientali da conseguire e concreta messa a disposizione di risorse finanziarie dirette. In un contesto di crisi finanziaria perdurante, sia a livello nazionale che internazionale, l’aspetto finanziario porrà quindi una seria ipoteca sul conseguimento degli obiettivi ambientali approvati a Nagoya.
Un quarto elemento è la effettiva operatività del regime internazionale sull’ABS che è vista dai Paesi in Via di Sviluppo come una precondizione per l’attuazione del Piano Strategico e per la capacità della CBD di continuare a costituire il contesto globale di riferimento per la definizione delle strategie internazionali per la protezione della biodiversità. Ritardi o problemi attuativi sul Regime ABS o sui meccanismi operativi potrebbero provocare serie ripercussioni anche sull’attuazione del Piano Strategico. Infine, si deve ricordare che l’attuale organizzazione della CBD non ha un sistema di verifica dell’ottemperanza (compliance) alle decisioni assunte dalla COP che sia inoltre in grado di sanzionare le eventuali inosservanze. A parte una generica «riprovazione», che non indica mai specifici Paesi, la CBD si limita a «prendere atto» degli inadempimenti. Per l’Italia, la possibilità di attuare con successo il nuovo Piano Strategico post 2010 dipende da alcuni fattori fondamentali:
• mantenere un significativo livello di interlocuzione a livello internazionale, in particolare nei contesti prioritari di riferimento, dell’Unione Europea e della Convenzione di Barcellona, che garantisca un’effettiva partecipazione dell’Italia quale attore protagonista alla negoziazione politica e all’attuazione di piani, programmi e progetti;
• realizzare un’effettiva integrazione degli aspetti ambientali nelle pertinenti politiche settoriali, assicurando una efficace governance ambientale, prioritariamente attraverso il costante adeguamento ai contesti internazionali della Strategia Nazionale per la Biodiversità e la sua attuazione a tutti i livelli istituzionali e con tutti gli attori pubblici e privati;
• un’adeguata mobilitazione di risorse finanziarie per l’attuazione della Strategia Nazionale, non soltanto basata su risorse pubbliche ma promuovendo e realizzando ogni possibile sinergia con risorse comunitarie e con il mondo delle imprese, il terzo settore ed altri partner privati, sviluppando e attuando meccanismi finanziari innovativi che trasformino l’attuale crisi economica in un’occasione di sviluppo economico sostenibile.