Il governo della mobilità sostenibile nelle grandi città europee

di Luca Trepiedi, Carlo Carminucci • Strumenti e risorse specifici si rendono necessari per rispondere alle esigenze di vivibilità e al ruolo dei grandi centri delineati nel nuovo sistema di Stati e Regioni

 

In tutta Europa il governo urbano della mobilità deve fare i conti con molteplici fattori di cambiamento inerenti in primo luogo l’evoluzione fisica dei centri abitati e il loro rapporto con il territorio. L’entità amministrativa di base del sistema europeo, il Comune, corrisponde sempre meno al bacino di relazioni e interdipendenze che si è soliti definire con il termine città per assumere le sembianze dell’agglomerato o della formazione policentrica («città di città»). Ciò significa che gli indirizzi di un capoluogo in tema di mobilità collettiva e accessibilità sono in gran parte condizionati da quelli delle realtà vicine, dove risiedono in maggioranza i pendolari. Per lo stesso motivo risultano decisive le scelte di livello superiore: provinciale e regionale, cui sono attribuite per legge competenze dirette di coordinamento e programmazione territoriale. Vanno considerati anche vari processi politici in corso, alcuni dei quali riflettono la gravità dei problemi connessi alle funzioni di mobilità. Ad esempio, la definizione a livello sovra-nazionale di obiettivi e standard in materia di inquinamento, sicurezza, offerta minima di servizi, prestazioni tecniche dei mezzi – per quanto necessaria a contenere disastri sociali e ambientali planetari – complica il quadro delle responsabilità e rende imprecisi i margini di manovra delle istituzioni cittadine. Questo proprio quando si fa più pressante la domanda di strumenti e risorse specifici, adeguati alle esigenze e al ruolo dei grandi centri nel nuovo sistema di stati e regioni europee e internazionali.

Le risposte in atto

Seguendo queste sollecitazioni, un’indagine condotta da ISFORT tra il 2008 e il 2009 ha affrontato il problema della governance dei sistemi di mobilità analizzando le soluzioni adottate in 6 grandi realtà europee tra le più dinamiche: Londra, Parigi, Madrid, Barcellona, Stoccolma e Berlino, le quali da tempo hanno iniziato a considerare l’«area metropolitana » (AM) come l’ambito territoriale più idoneo a formulare risposte adeguate in chiave di sostenibilità e lasciano oggi intravedere un concreto recupero di dimensione politica delle città. L’origine di questo interesse per la scala metropolitana va ricondotto innanzitutto allo sforzo di gestire i problemi posti dalla pressione delle periferie. A ciò si aggiunge l’esigenza segnalata da molte agenzie di governo europee di valorizzare il ruolo della pianificazione strategica, e operare dentro una visione dello sviluppo del territorio come continuum di scelte abitative, infrastrutturali, di insediamento produttivo e molto altro ancora (vedi Commissione UE, comunicazione relativa alla «Strategia tematica sull’ambiente urbano», 2006), con la necessità, quindi, di ragionare su interventi di area vasta, guardando oltre i confini fisici del Comune e il suo raggio di relazioni più ristretto. Ma si può anche scorgere una specifica spinta nazionale favorevole alla creazione di strutture di governo locale della mobilità distinte tra aree o province urbane e aree rurali (Germania, Gran Bretagna, Svezia). Da altre parti ancora, poi, sono i meccanismi di autonomia statutaria delle grandi città (Francia, Spagna, la stessa Germania) a dare frutti significativi sul terreno delle politiche dei servizi e della mobilità alternativa all’auto. Il tutto è spesso ancora in fieri. Non esiste realtà tra quelle considerate dove non sia aperto un dibattito serrato sul futuro, dove non si stiano ripensando progetti su una nuova scala e siano in atto evoluzioni significative delle strutture di cooperazione e dei poteri di governo. Gli stessi processi di devoluzione legislativa continuano a produrre nuove ipotesi di adeguamento dell’ordinamento politico delle Capitali, con l’obiettivo di fornire strumenti e risorse adeguati alle esigenze degli agglomerati (es. a Parigi sulla scia di quanto avvenuto ad inizio decennio a Londra).

Autonomia e gestione sovra-comunale

La tavola 1 prova a tracciare per le città esaminate un quadro di riepilogo del processo di gestione avviato su base sovra-comunale, inerente sia i trasporti tradizionali, sia le questioni connesse alla mobilità e allo sviluppo sostenibile più generale. Un po’ in tutta Europa, in effetti, il ripensamento dei «modelli storici» di direzione del settore (regionalizzazione dei servizi di trasporto, sviluppo della pianificazione decentrata) ha spinto, da metà anni ’90 – inizio 2000, a rivedere le funzioni e gli apparati di governo dei grandi centri. A prescindere dai dati propri di ciascuna realtà, tale processo segue alcune linee comuni. Da un alto, la ricerca di nuovi spazi di autonomia e di una maggiore «influenza politica» delle città, in senso verticale, innestandosi nel percorso di devoluzione istituzionale, tende a produrre statuti speciali e norme di rafforzamento dell’esecutivo. Per questa via le realtà acquisiscono funzioni tipiche della città-stato o della regione capitale (Berlino e Madrid) mirando ad una salutare semplificazione dei livelli di governo tra centro e periferia. Dall’altro lato, lo stesso processo stimola nuove forme di integrazione politica tra città e territorio, pensate per allargare l’influenza, in senso orizzontale, del capoluogo e realizzare politiche comuni di agglomerato. Le formule istituzionali utilizzate in questo caso (box 1) sono diverse e dipendono dai singoli ordinamenti, così come dal tipo di problema individuato. I trasporti, in quanto servizi pubblici di rete, e la pianificazione territoriale sembrano i due campi di sperimentazione più proficui. Appartiene in particolare alla seconda casistica (attitudine ad ampliare la scala delle politiche) la cooperazione tra le regioni Berlino e Brandeburgo ripresa a partire dalla riunificazione del Paese nel corso del decennio passato, nata proprio sul tema della riqualificazione dei trasporti, ma che sta ridando forza al progetto di istituire un’unica grande Regione capitale ben orientata su comuni linee di sviluppo. Stoccolma sembra voler sposare un modello analogo, ampliando di fatto l’area della pianificazione strategica in tema di ambiente e programmazione urbana ben oltre l’aggregato della contea (Grande Stoccolma), che già dal 1978 è l’ambito amministrativo di gestione delle diverse modalità di trasporto pubblico nella Capitale svedese e nel suo hinterland.

Integrazione metropolitana

Se a Madrid da tempo la regione è aggregata al sistema di trasporto pubblico (TPL) del capoluogo, la tendenza odierna è di spingersi oltre i confini storici (associazione di Toledo all’area tariffaria della Capitale) sposando in pieno l’idea del corretto dimensionamento territoriale delle prestazioni: principio che guarda al bisogno sociale ma che, per la rilevanza dei flussi pendolari, appare vantaggioso anche dal punto di vista economico (possibilità di fare politiche di network, espandere il mercato e aumentare le risorse incamerate). Altro esempio di integrazione metropolitana impostata sul settore dei trasporti si ha a Londra dove, con la riforma d’inizio anni 2000 (Greater London Authority Act) questi rientrano in un nucleo di funzioni strategiche assegnate al Sindaco e all’amministrazione della Grande Londra (lo stesso ente accorpa poi funzioni di controllo di tutte le modalità di spostamento esistenti: trasporto pubblico, biciclette, taxi, servizi innovativi, traffico e sosta privata). Ma sono da menzionare anche il caso della Capitale francese, dove la storica cooperazione a livello regionale sul TPL alimenta nuove forme di collaborazione a livello di agglomerato in tema di sviluppo e gestione di problematiche sovra-locali come l’inquinamento, oltre a fare da sfondo a molti temi del dibattito in corso sul decentramento di strade e servizi a chiamata. Così come il fatto che Barcellona ha costituito un’entità metropolitana, di tipo associativo, attorno ai trasporti e a poche altre funzioni: gestione del suolo, politiche della casa e servizi idrici.

Verso il governo unitario

In sintesi, si può affermare che il processo di urbanizzazione in tutta Europa ha portato alla creazione di aggregati vasti, costituiti dal capoluogo (una Capitale) più l’ampio territorio dell’hinterland. Tale area o regione metropolitana è considerato l’ambito più efficace dal quale formulare e realizzare strategie all’altezza, fornendo risposta ai problemi di governo unitario delle grandi conurbazioni. Tali formazioni hanno compiti e nomi che variano per storia e contesto giuridico.

Dal punto di vista politico Berlino e Madrid hanno riconosciuto il rango di città-stato o città-regione (Enti con personalità giuridica), dunque detengono una gamma completa di poteri e collaborano con le Amministrazioni locali nell’organizzare le funzioni di mobilità e la pianificazione strategica sul territorio. Esclusivamente a Londra, come già argomentato, si può parlare di un vero e proprio modello di governo metropolitano definito per legge (seppure a personalità specifica). Per Barcellona si parla di un’area metropolitana (AMB) come cooperazione funzionale tra enti di livello comunale su alcune materie definitive: gestione di spazi e servizi pubblici strategici per la comunità (e i poteri sono per lo più consultivi e di programmazione). Per il resto, l’entità metropolitana appare sotto forma di relazioni strutturate attorno a strategie e risposte integrate di sviluppo su basi regionali, riguardanti materie strettamente connesse alla sostenibilità: trasporti e uso del territorio, programmazione urbana, ambiente e qualità dell’aria.

La gestione dei servizi pubblici

Molto importante è inoltre rammentare, a completamento delle evoluzioni in atto (box 2) le caratteristiche delle autorità tecniche preposte a regolare l’offerta di trasporto pubblico nei grandi agglomerati. Si tratta di specifiche agenzie funzionali a dimensione metropolitana, le quali possono assumere vari profili legali (tavola 2). Come elemento prevalente si distingue l’esistenza di una struttura sovra-ordinata, che raccoglie i diversi decisori dell’area: la regione, il capoluogo più altre realtà amministrative limitrofe. Ciò significa che l’ente chiamato a organizzare il servizio (incameramento di risorse, gestione della rete, definizione e monitoraggio dell’offerta, programmazione degli investimenti) deve relazionarsi con una pluralità di imprese e soggetti politici, con il compito di coordinarne le specifiche esigenze. Solo Londra e Stoccolma si differenziano da questo modello, essendo l’autorità (rispettivamente «Transport for London» e «SL») diretta emanazione di un unico soggetto politico. All’interno del campione prevalgono poi le forme associative o consortili volontarie (esclusa Parigi) in cui cioè il singolo comune decide l’adesione all’autorità, scegliendo però in genere l’interlocutore forte e dotato a livello di agglomerato. Per Barcellona (ATM) si può parlare di un attore di secondo livello, dal momento che l’autorità dei trasporti è essa stessa frutto dell’aggregazione di altri soggetti attivi su base intercomunale (EMT, Entità Metropolitana dei Trasporti) con funzioni e responsabilità di coordinamento in materia. Lo stesso vale per l’associazione delle imprese di Berlino (BBV) confluenti nell’autorità costituita su base interregionale con il Brandeburgo.

 

 

Luca Trepiedi

Ricercatore ISFORT e animatore di OPMUS (Osservatorio Politiche Mobilità Urbana Sostenibile)

Carlo Carminucci

Direttore di ISFORT (Istituto Superiore di Formazione e Ricerca per i Trasporti)