Home Mobilità & Trasporti Logistica & Intermodalità Costi e benef...

Costi e benefici socio-economici del Global Service in ambito stradale

di Lanfranco Senn, Agostino Chisari, Tatiana Cini • Esternalizzare le attività di gestione e manutenzione stradale comporta significativi benefici quali l’incremento dell’efficienza della rete stradale, la riduzione dei costi dell’Ente, maggiore certezza nella gestione finanziaria. L’esempio della Firenze-Pisa-Livorno


 

Il Global Service (GS) rappresenta una soluzione gestionale di outsourcing: questo prevede la terziarizzazione di funzioni storicamente svolte all’interno dell’impresa o dell’Ente Pubblico, in particolare di natura manutentiva e gestionale, tramite un appalto integrato e la stipula di contratti prestazionali, che trasferiscono all’esterno la piena e diretta responsabilità sui risultati.

In ambito stradale, il Committente di un incarico di Global Service è generalmente un’Amministrazione Pubblica; l’accordo prevede alcune attività tipiche e ricorrenti, riconducibili ai Servizi di Governo (Cabina di Regia) e ai Servizi Operativi.

Nel dettaglio, i Servizi di Governo riguardano:

• un Sistema Informativo per la gestione dei servizi manutentivi e dell’Infoviabilità;

• l’attività di Call Center;

• la Sorveglianza stradale;

• la gestione di Concessioni e autorizzazioni;

• la gestione dei Trasporti eccezionali;

• i Servizi di Ingegneria;

• il Rilievo Dati;

• la Gestione dei Rischi.

Tra i servizi operativi sono contemplate le attività di esercizio della rete viaria e le attività di manutenzione e gestione delle strade. Le prime includono:

• i servizi di Pronto Intervento;

• i servizi invernali;

• la rimozione dei rifiuti e il diserbo;

• la gestione del verde.

Alle attività di manutenzione e gestione delle strade sono ricondotti:

• controllo e mantenimento dell’efficienza di ponti, sottopassi, sovrappassi, muri di sostegno, gallerie;

• gestione e manutenzione della piattaforma stradale;

• gestione e manutenzione della segnaletica orizzontale, verticale, luminosa e complementare;

• manutenzione delle barriere laterali.

 

I benefici economici del Global Service stradale

L’analisi delle esperienze di Global Service realizzate in Italia e all’estero evidenzia alcuni comuni benefici derivanti dalla scelta di esternalizzare le attività di gestione e manutenzione stradale; più precisamente, l’opportunità di affidare a una società specializzata l’insieme dei servizi tipici del settore stradale, che non costituiscono il core business dell’Amministrazione Pubblica, attiva un circuito virtuoso i cui risultati più significativi sono rappresentati dall’incremento dell’efficienza della rete stradale, dalla riduzione dei costi amministrativi dell’Ente e dalla maggiore certezza della sua gestione finanziaria.

La maggiore efficienza della rete stradale è ottenuta mediante azioni e investimenti finalizzati ad incrementarne la qualità: in primis lo stato del manto stradale e dei manufatti di complemento, la presenza di segnaletica orizzontale e verticale in opportuno stato di manutenzione, l’offerta di adeguate aree di sosta e di ristorazione e la presenza di un sistema informativo aggiornato e affidabile per l’utenza automobilistica, ma anche l’adeguatezza dell’infrastruttura alla tipologia e all’entità del traffico locale e la prontezza d’intervento per il ripristino delle condizioni di normale fruibilità in caso di incidenti, fenomeni atmosferici singolari o anomalie locali.

In sintesi, la qualità affianca a prestazioni tecniche ed estetiche, attributi di sicurezza e di fluidità del traffico.

Due sono i canali mediante i quali un contratto di Global Service genera un miglioramento della qualità, e quindi dell’efficienza, della rete stradale:

• in primo luogo, l’affidamento di un appalto pluriennale offre all’impresa di GS la possibilità di investimenti iniziali ad alta visibilità per la cittadinanza, ammortizzabili in un orizzonte temporale di medio periodo e capaci di generare importanti economie di scala rispetto agli interventi di routine di gestione e manutenzione stradale;

• inoltre, il contratto di Global Service è tipicamente di natura prestazionale e, come tale, è orientato al raggiungimento e al mantenimento di standard qualitativi predefiniti secondo tempi concordati, garantendo maggiore attenzione ai risultati rispetto alle modalità operative. In particolare, la continuità dell’attività di manutenzione consente di affrontare e risolvere prontamente le eventuali criticità emergenti.

In sintesi, la delega dei servizi stradali a un unico soggetto esterno alla P.A. si traduce in maggiori rapidità e qualità delle attività di gestione e manutenzione, in ragione di una conduzione più organica, concentrata e razionale, sostenuta sia dalla specializzazione delle risorse interne all’impresa, sia dalla maggiore flessibilità della sua struttura rispetto all’Amministrazione, sia dalla sua capacità di programmazione e di pianificazione degli interventi.

La contrazione dei costi amministrativi sostenuti dall’Ente Pubblico in regime di Global Service è il risultato di un percorso di razionalizzazione dei soggetti e dei processi coinvolti nelle attività di gestione e manutenzione stradale; più precisamente, i fattori che determinano una riduzione dei costi amministrativi dell’Ente sono:

• l’ottimizzazione dell’impiego delle risorse umane dell’Amministrazione Pubblica;

• la riduzione dei costi di contrattazione con i fornitori.

In particolare, l’economicità evidenziata al secondo punto consegue innanzitutto dalla riduzione dei costi di espletamento delle gare e di gestione dei successivi rapporti contrattuali con i fornitori di beni e servizi: il regime di Global Service prevede infatti la stipula di un solo appalto pluriennale nei confronti di un’unica Impresa (o Raggruppamento di Imprese), chiamata a garantire opportuni standard gestionali e manutentivi della rete stradale. La presenza di un unico interlocutore consente inoltre all’Ente Pubblico di realizzare nel mediolungo periodo economie di scala e, dunque, risparmi di spesa.

Ulteriori benefici in termini di riduzionedei costi amministrativi dipendono dalla semplificazione:

• delle operazioni di controllo sulle attività di gestione e manutenzione stradale, condotte non più sistematicamente su ciascun intervento realizzato, ma periodicamente e finalizzate alla verifica degli indicatori degli standard qualitativi concordati;

• della redazione del bilancio da parte dell’Amministrazione Pubblica.

Il confronto con un unico soggetto specializzato e la definizione di un solo contratto pluriennale che disciplina ex ante compiti, responsabilità, tempi di intervento e costi operativi dei servizi di gestione e manutenzione stradale comportano infine una minimizzazione del rischio finanziario sopportato dall’Amministrazione Pubblica e, dunque, una maggiore certezza dei risultati di bilancio.

In sintesi, il Global Service consente una programmazione finanziaria più accurata, oltre ad un costante controllo dei costi di gestione e di manutenzione della rete viaria.

 

I costi economici del Global Service stradale

La cessione in outsourcing delle attività di gestione e manutenzione stradale comporta specifici costi per l’Ente Pubblico e la collettività circostante, che sono riconducibili a:

• costi operativi, che includono i canoni annui connessi all’acquisizione dei servizi e i premi e le penalità derivanti dal raggiungimento degli obiettivi di performance stabiliti nel contratto iniziale o nei successivi atti integrativi;

• costi di formazione del personale dell’Amministrazione Pubblica, volti al conseguimento delle competenze necessarie all’utilizzo del nuovo strumento gestionale;

• costi occupazionali, connessi ad un eventuale disallineamento tra domanda e offerta di lavoro e al conseguente ridimensionamento della forza lavorativa locale.

Per quanto concerne i costi operativi, i canoni di servizio includono i costi di natura diretta e indiretta sostenuti dal Global Server. Ai costi diretti sono riconducibili i costi vivi delle singole prestazioni, la manodopera, l’acquisto di materiali, l’utilizzo di mezzi d’opera, l’applicazione delle procedure di qualità, la gestione informatizzata dei servizi, la specifica organizzazione del personale interno del Global Server, le prove tecniche e le verifiche su materiali e prodotti. Tra i costi indiretti rientrano invece gli oneri tipici di gestione dell’impresa, le coperture assicurative, le utenze, le prove di funzionalità, la redazione di piani, programmi temporali e progetti, le spese generali di azienda e gli oneri finanziari, fiscali e tributari.

I canoni di servizio prevedono inoltre una quota di corrispettivo definito a forfait, indipendentemente cioè dal numero di prestazioni erogate (ad esempio, il servizio di Call Center e la gestione del verde) e una quota di corrispettivo definito a misura, correlato alla quantità di servizi effettivamente acquistata (ad esempio, i mq di piattaforma stradale sottoposti a manutenzione straordinaria). I costi operativi e, in particolare, i canoni annui dipendono ovviamente dal numero di servizi e dagli standard qualitativi previsti dal contratto; in particolare, se si ipotizza che il Global Server abbia eguale competenza nell’espletamento delle diverse attività di gestione e manutenzione stradale, è possibile affermare che il costo dell’outsourcing aumenta in modo non lineare, ma parabolico al crescere del numero di servizi offerti, in virtù di specifiche economie di scala.

Il passaggio a una gestione decentrata della rete stradale comporta un mutamento di mansioni e di responsabilità per il personale dell’Amministrazione Pubblica; di conseguenza, divengono necessarie iniziative di formazione interna che adeguino le risorse umane al nuovo profilo organizzativo e procedurale dell’Ente, offrendo le competenze tecniche e operative fondamentali per la gestione del Global Service.

Ciò appare particolarmente evidente nel caso in cui si consideri il sistema di controllo attuato dall’Amministrazione Pubblica sull’attività svolta dall’appaltatore, il quale prevede, accanto al coinvolgimento di società esterne specializzate e all’attivazione di specifiche commissioni, l’intervento di professionalità interne (ad esempio, figure tecniche ed esperti di qualità) deputate ad un controllo macroscopico sul funzionamento del sistema.

Un ultimo costo connesso all’esternalizzazione dei servizi di gestione e manutenzione stradale ha natura prettamente economica e deriva dall’ottimizzazione dei processi di approvvigionamento di beni e servizi da parte del Global Server. Nel dettaglio, il rischio di una razionalizzazione dei rapporti con i fornitori è rappresentato dal ridimensionamento dell’occupazione locale e dalla revisione dei contratti collettivi. In sintesi, se il territorio non si dimostra in grado di assorbire la forza lavoro in eccesso, è possibile che si verifichi un disallineamento tra domanda e offerta di lavoro e, conseguentemente, fenomeni di disoccupazione.

 

Il Global Service applicato alla FI-PI-LI

La FI-PI-LI è una strada a Grande Comunicazione strategica per la Toscana: attraversa il territorio di tre province (Firenze, Pisa e Livorno) e ha un’estensione di 98,9 km, a doppia carreggiata e con ventiquattro svincoli. Nel 2003 la Provincia di Firenze e l’Associazione Temporanea di Imprese (ATI) guidata da Autostrade per l’Italia, oggi sostituita dalla controllata Autostrade Service, hanno siglato un contratto di Global Service in merito alla gestione e alla manutenzione della FI-PI-LI. L’analisi dei benefici e dei costi socio-economici connessi alla scelta di affidare in Global Service la FI-PI-LI evidenzia la validità di tale strumento nella gestione e nella manutenzione della rete stradale della Provincia di Firenze.

Nel dettaglio, i benefici osservati rispetto alla situazione ex ante sono riassumibili ne:

1) l’incremento della qualità della pavimentazione stradale, attestato da un aumento dell’indicatore IPAV di 5,14 punti nel periodo 2003-2007 (da 49,14 a 54,28), e delle strutture ad essa complementari, quali la segnaletica orizzontale e verticale e le barriere di protezione laterale.

2) l’aumento dell’efficienza dei servizi all’utenza, in primis connesso all’introduzione di un sistema informativo e alla creazione di una Sala Radio e parzialmente testimoniato dall’andamento dei risultati delle interviste sulla Customer Satisfaction.

3) la riduzione dell’incidentalità locale, come indicato nelle tavole, con un risparmio sociale medio annuo di 3,7 milioni di euro, per un valore di 37,4 mila euro al km. Ipotizzando, verosimilmente, che nel primo anno di operatività di ASe l’incidentalità si sia attestata sugli stessi livelli del passato e che l’attività di Global Service abbia iniziato a generare benefici solamente a partire dal 2004, la variazione dei morti e dei feriti a seguito dell’esternalizzazione delle attività di gestione e manutenzione stradale è riportata in tabella 1. Secondo le stime ACI e ISTAT relative al 2007, il costo sociale medio di un morto e di un ferito in incidente stradale, comprensivo dei costi sanitari, della mancata produzione e del risarcimento del danno morale, ammonta rispettivamente a 1.372.832 e 26.316 euro. Attualizzando tali valori al 2003, applicando un tasso pari al 2,2% (2003-2004), 1,9% (2004-2005), 2,1% (2005-2006), 1,8% (2006-2007), punto di osservazione dei costi e dei benefici prodotti dal Global Service sulla FI-PI-LI, otteniamo 1.266.250 e 24.273 euro, consentendo di stimare il risparmio sociale annuo riportato in tabella 2.

4) il contenimento dei costi del personale sostenuti dalla Provincia di Firenze, con un risparmio economico medio annuo di 1,0 milioni di euro e un risparmio unitario di 9,9 mila euro al km.

5) la minimizzazione del rischio finanziario sopportato dall’Amministrazione Pubblica, connessa alla possibilità di eseguire una programmazione finanziaria certa e accurata e di monitorare stabilmente i costi di gestione e di manutenzione del sistema viario;

6) la creazione di nuove occasioni di sviluppo per le imprese locali, quali:

• l’accesso a contratti importanti per durata e valore economico con la conseguente possibilità di effettuare investimenti in nuovi mezzi e attrezzature;

• l’estensione delle proprie competenze a nuove attività;

• la creazione di un rapporto fiduciario con il Committente, utile per l’ulteriore affidamento di attività straordinarie;

• l’adozione di procedure operative certificate e la condivisione di sistemi e tecnologie innovative.

Per quanto riguarda i costi economici connessi all’adozione del Global Service lungo la FI-PI-LI, rispetto a una gestione tradizionale della strada, si evidenziano:

1) un incremento dei costi operativi sostenuti dall’Ente Pubblico pari a: 6,2 mila euro/km, in conseguenza del passaggio da un costo unitario di 39,2 mila euro/km a 45,4; 0,6 milioni di euro/anno, corrispondenti all’aumento da 3,9 a 4,5;

2) la mancanza dell’esigenza di organizzare corsi di formazione per il personale interno della Provincia, finalizzati all’acquisizione di competenze tecniche aggiuntive in risposta al nuovo profilo organizzativo;

3) l’assenza di fenomeni di disallineamento tra la domanda e l’offerta di lavoro locali. In effetti, Autostrade Service ha selezionato parte dei propri fornitori di servizi tra gli stessi attori già coinvolti dalla Provincia di Firenze e da ANAS nella gestione della rete stradale prima dell’avvio del Global Service. Nel caso di variazioni nelle forniture rispetto alla situazione pre-Global, d’altra parte, i soggetti non confermati da Autostrade Service hanno reindirizzato la propria attività nel territorio toscano, senza che ciò abbia determinato un ridimensionamento dell’occupazione locale.

In sintesi, la bontà della scelta di esternalizzare la gestione e la manutenzione della FI-PI-LI ad Autostrade Service è testimoniata da un Valore Attuale Netto Economico (VANE) decisamente positivo e corrispondente a 19,9 milioni di euro. Dal punto di vista della collettività e dell’incremento del benessere sociale è dunque indubbia la convenienza del Global Service rispetto a una gestione tradizionale della Superstrada.

 

Lanfranco Senn

Direttore CERTeT, Università Bocconi

Agostino Chisari

Amministratore Delegato Autostrade Service Servizi al Territorio Spa

Tatiana Cini

CERTeT, Università Bocconi