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Per una nuova portualità Mediterranea

Maurizio Maresca
Maurizio Maresca

di Maurizio Maresca – Urge una riforma significativa della legge 84 che operi a favore di un rilancio della nostra portualità

La riforma della legislazione portuale di cui alla legge 28 gennaio 1994 n.84 è tanto più urgente se si considera che l’Italia va marginalizzandosi rispetto alle direttrici di traffico ed il Mediterraneo italiano diventando sempre più insignificante. È indubbio che i traffici in entrata ed in uscita dal Continente nella direttrice con il Far East, quelli che potrebbero beneficiare più degli altri della via del Canale di Suez, sono ormai collocati in una quota elevatissima nel sistema dei porti del Nord Europa; mentre la quota di traffico localizzata sui porti italiani diretto al continente europeo è minima. Si tratta quindi di compiere, con la riforma della legge 84, alcune scelte rivolte al rilancio della portualità (di corridoio) evidentemente orientate a promuovere i traffici di lunga percorrenza e non solo quelli che interessano l’hinterland (la pianura padana in particolare ed il centro Italia).

Una legge inadeguata

Per conseguire questo obiettivo non è sufficiente un’operazione di mero maquillage per rimuovere aspetti della legge che abbiano provato di non funzionare o che meritino di essere rivisti alla luce dell’esperienza; si tratta, invece, di modificare una legge che, partita per favorire i traffici attraverso il richiamo alle regole europee che promuovono il libero e non discriminatorio accesso al mercato e la piena concorrenza, al contrario è finita per dare luogo ad un sistema che finisce per premiare derive di consociativismo fortemente protettivo di interessi locali e che, per di più, non solo non riesce a promuovere i traffici, ma anzi tende a scongiurarli. Se non si avrà il coraggio di mettere mano ad una vera riforma della legge 84, che finalmente apra il mercato promuovendo il libero accesso ed una effettiva concorrenza in funzione della efficienza anche nel comparto dei servizi portuali, il panorama della portualità italiana resterà insignificante ed il Mediterraneo non diverrà davvero competitivo. E molti degli sforzi che si vanno compiendo, ad esempio nell’area dell’Alto Adriatico, per disegnare una portualità davvero coerente con le recenti indicazioni europee potrebbero essere vani (si pensi da una parte al sistema della North Adriatic Port Association, che presenta uno spazio evolutivo di crescita indiscutibile anche sotto il profilo della tipologia di governance e dall’altra parte  ai progetti infrastrutturali portuali/ferroviari di segno molto innovativo che interessano Venezia, Monfalcone/Trieste e Capodistria). Alcuni interventi minimi alla legislazione portuale sono quindi necessari perché i sistemi portuali dell’Alto Tirreno e dell’Alto Adriatico siano competitivi.

Obiettivi e competenze

Anzitutto occorre chiarire il ruolo e la funzione delle Autorità portuali. Ruolo e funzione che oggi appaiono ibridi e non definiti, oscillando l’Autorità portuale fra una funzione pubblicistica pura ed una funzione di segno imprenditoriale, da un lato, e tra una funzione di regolazione del mercato ed una funzione di amministrazione e promozione pubblica dall’altro lato. L’Autorità portuale, è certo, non corrisponde in ambito internazionale ad un modello ben definito. Essa dovrebbe essere anzitutto chiamata a garantire la regolazione del sistema portuale (la cosiddetta «concorrenza nei porti» fra le imprese che vi accedono ed il relativo rispetto delle regole). Inoltre, in quanto ente pubblico di regolazione, l’Autorità dovrebbe essere munita di poteri ampi e a carattere generale per assicurare il cosiddetto buon funzionamento del mercato all’interno del porto. Nella attività di regolazione gli interlocutori privilegiati dell’Autorità portuale sono l’Autorità garante e la Commissione Europea che ritengono istituzionalmente il ruolo di controllo del rispetto delle norme in materia di concorrenza e di accesso al mercato. Inoltre, l’Autorità portuale dovrebbe promuovere i traffici, particolarmente rispetto ai grandi vettori internazionali ed ai corridoi europei, e disporre degli strumenti per favorire l’accesso ai capitali per la realizzazione delle infrastrutture necessarie. Sotto questo profilo, eminentemente di politica dei trasporti, l’Autorità trova i suoi interlocutori nel Governo centrale e nelle Regioni. Perché questo obiettivo di regolazione e di promozione si realizzi è indispensabile che l’Autorità portuale si presenti come autonoma ed indipendente, davvero terza rispetto alle istituzioni locali, alle imprese e finanche alle istituzioni centrali e che si accentui il carattere eminentemente strategico-tecnico e l’assoluta professionalità delle persone che costituiscono gli organi delle Autorità portuali evitando la loro politicizzazione. Inoltre, per essere credibili come regolatori del mercato, gli organi delle Autorità devono essere del tutto «separati» rispetto alle imprese che operano nei porti. Non si discute, ed è anche utile, il coinvolgimento delle imprese costituenti parte della comunità portuale nelle dinamiche di regolazione; ma il principio di separazione fra azione di amministrazione pubblica e di attività di impresa impone che all’atto del compimento della scelta di amministrazione pubblica il rapporto fra l’Autorità e le imprese sia improntato alla assoluta trasparenza.

Regolazione del mercato e delle operazioni portuali

Occorre inoltre dare una risposta ad una esigenza di regolazione di segno più ampio. Infatti, è evidente come vi sia la necessità di un controllo e di una regolazione per quanto attiene anche alla «concorrenza fra i porti», avuto riguardo, non solo alle differenti interpretazioni della legislazione portuale, ma anche all’uso di strumenti come aiuti di stato, misure di promozione ecc., che finiscono per alterare la concorrenza e che sono spesso dovuti a scelte pubblicistiche locali. Questo obiettivo può essere realizzato ricorrendo all’Autorità dei trasporti o meno: certo è che è urgente regolare il mercato evitando fenomeni di discriminazione o disarmonie almeno in aree dove la contesa economica e l’esigenza di trasparenza si fanno particolarmente evidenti. In secondo luogo i servizi tecnico-nautici, che costituiscono una parte importante del mercato portuale, devono essere regolati dall’Autorità di governo del sistema portuale. L’incidenza di questi servizi di interesse economico generale sull’organizzazione del mercato portuale è tale che è poco realistico che essi siano disciplinati da una Autorità che non è coinvolta e non ha alcuna responsabilità nelle dinamiche economiche. È certo fondamentale il ruolo delle Capitanerie di porto in funzione della sicurezza della navigazione: questo ruolo deve essere svolto attraverso atti che delimitino i compiti, fissino le caratteristiche che devono presentare le navi e gli equipaggi addetti, non certo con la determinazione delle tariffe e l’organizzazione del servizio ecc. In terzo luogo va rivisto il sistema di regolazione delle cosiddette operazioni portuali e del lavoro. Non si tratta qui di liberalizzare l’accesso medesimo, ma di prendere atto che il sistema di cui agli artt. 16 e seguenti della legge 84 oggi costituisce una inutile e dannosa barriera di accesso (tanto più se interpretato in modo contrario al diritto europeo, e cioè nel senso di riservare alle imprese che già operano nel porto il diritto a parteci-  pare alle gare bandite ex art.18, L.84). Inoltre la norma pare ostacolare gli investimenti delle imprese non terminaliste, di fatto chiudendo ad un mercato sempre più importante in ambito internazionale (quello della costruzione e gestione delle infrastrutture da mettere a disposizione dei terminalisti). Rinunciare al mercato delle infrastrutture inteso come tale, significa di fatto dirottare all’estero ingenti investimenti e contemporaneamente indebolire la portualità italiana, destinata ad essere contesa fra imprese di piccole dimensione incapaci di svolgere un ruolo nello scenario dei traffici. Da ultimo, non è vero che la norma sia flessibile, come da alcuni si osserva. Semplicemente essa è costantemente violata. Nel senso che l’art.16, una norma che pure sarebbe impostata su un valore di segno costituzionale (quello della tutela dell’occupazione), è applicata invece in modo diverso da porto a porto, legittimando a Genova, fino ad anni recenti (ed in qualche misura ancora oggi), il monopolio della compagnia portuale, a Trieste cooperative «low cost» promosse da terminalisti, a Venezia un modello ancora diverso ecc. La flessibilità tanto invocata presupporrebbe che la norma lasciasse all’Autorità di regolazione lo spazio per soluzioni differenziate giustificate dall’esigenza di tutelare il mercato sottoposto alla propria giurisdizione. E non che l’incertezza sulla lettura dell’art.16 legittimi situazione di aiuti di Stato e di dumping sociale come quelle che sono sotto gli occhi di tutti. La realtà è che il sistema di cui agli artt.16 e seguenti è molto rigido ed espone tutti i soggetti che operano in porto, inclusa l’Autorità portuale, a gravi rischi di cui sono evidenziate le recenti vicende penali genovesi. A mio avviso, fermo restando l’obbligo per il terminalista di assumere una quantità «normale» di lavoratori (che spetta all’Autorità determinare), dovrebbe essere rimessa a ciascuna Autorità portuale la regolazione del mercato, prevedendo che la stessa sia chiamata a valutare le condizioni e le caratteristiche di accesso, la necessità di ricorrere a forme di servizi di interesse generale integrativi della manodopera ecc. Questa soluzione consentirebbe di avviare a normalità il mercato portuale gradualmente risolvendo anche i problemi dei porti storici dove ancora le compagnie portuali giocano un qualche ruolo.

Retroporti e infrastrutture

In quarto luogo, almeno per i porti principali, si tratta di estendere l’ambito portuale anche ai retroporti ed alle stesse infrastrutture di corridoio. E non è da escludere che, nel caso di porti costituenti un unico mercato, nella prospettiva della sentenza Porto di Genova del 1991, non sia opportuno che vi sia un’unificazione quanto all’Autorità di regolazione. Se l’Autorità portuale è concepita come Ente di regolazione di un mercato costituito da porti, interporti ecc. asserviti alle stesse infrastrutture di corridoio e di valico, è indubbio che si dovrebbe rivedere il numero delle Autorità portuali. Diverso è, invece, se, come avviene oggi, l’Autorità portuale è espressione della comunità e delle istituzioni locali.

In quinto luogo si tratta di disciplinare l’uso delle infrastrutture portuali:

? da una parte armonizzando il costo delle concessioni perché non vi sia chi abusa e, contemporaneamente, sia garantito lo spazio per gli interventi delle imprese finanziarie (tale intervento è possibile solo in presenza di un mercato regolato e dove non sussistano aiuti di Stato);

? dall’altra parte risolvendo i problemi dei rinnovi alla scadenza nel rispetto del diritto comunitario perché sia garantita l’assoluta trasparenza ma contemporaneamente si dia una precisa risposta alla esigenza di tutela dell’affidamento del terminalista. In sesto luogo occorrono disposizioni che risolvano ed accelerino la realizzazione delle infrastrutture necessarie, dei corridoi e dei valichi: queste sono oggi le premesse di una nuova portualità mediterranea e senza una loro affermazione è molto difficile che la partita dei traffici possa essere giocata. Il recupero del ritardo negli investimenti di corridoio deve avere luogo tenendo conto delle esigenze del Paese ma anche delle risposte che vengono dai territori interessati. È indubbio che la scelta dei tracciati e quella di realizzare infrastrutture complesse e spesso invasive debba essere motivata anche alla luce della volontà delle popolazioni locali, sia per quanto attiene all’accettazione delle opere necessarie sia per quanto riguarda la loro disponibilità a partecipare alla realizzazione delle opere. In questo senso una quota di sussidiarietà infrastrutturale è del tutto insita nella scelta costituzionale sancita con la riforma del Titolo V.

 

Maurizio Maresca

Professore di Diritto Internazionale ed Europeo Università di Udine