di Mario Polellli, Stefano Corsi • Un nuovo approccio alla governance delle infrastrutture mira a trasformare le grandi opere in opportunità di crescita economica per i territori interessati attraverso il controllo e la pianificazione degli interventi connessi
L’evoluzione del sistema infrastrutturale italiano, e in modo particolare della rete autostradale, rappresenta una sfida per il prossimo decennio e un’occasione di sviluppo che non può essere trascurata.
Fino agli anni ’70 l’Italia poteva vantare uno dei sistemi autostradali più articolato e completo d’Europa, ma nei successivi decenni la progettazione e la realizzazione di strade extraurbane si è di fatto arrestata; basti in questo senso ricordare che oltre il 90% dell’attuale rete viaria nazionale era già realizzata nel 1980.
Parallelamente si sono intensificati e sviluppati gli scambi e la mobilità di cose e persone è diventata negli ultimi anni uno dei temi di maggiore interesse su scala globale. Proprio su tali premesse si è intensificata da più parti la richiesta di interventi infrastrutturali che interesseranno le regioni del nord e in particolare la Lombardia dove si concentra la maggiore domanda di mobilità.
Sono infatti in fase di progettazione e approvazione le principali autostrade italiane tra cui la Pedemontana, la Brebemi e le due nuove tangenziali esterne Est e Ovest relative proprio al contesto periurbano milanese, la Cremona- Mantova, oltre alla Broni-Mortara, alla Tibre che interessano in parte il territorio lombardo.
Se per alcune di esse il percorso che porterà alla realizzazione è ancora molto lungo, per altre i progetti definitivi hanno passato l’approvazione del CIPE, le fasi di contrattazione locale sono pressoché definite e si è in procinto di aprire i cantieri.
Gli impatti di un’autostrada
La realizzazione di un’autostrada comporta indubbiamente ricadute positive in termini di mobilità e sviluppo economico, ma determina impatti di diversa natura e intensità sul territorio. Accanto ai noti effetti sulle differenti matrici ambientali (suolo, atmosfera, acque superficiali e sotterranee, rumore, ecc.) vi sono impatti non trascurabili sulla struttura del sistema socio-economico locale. Se per i primi gli strumenti per quantificare, contenere, mitigare e compensare, tra cui specialmente le valutazioni ambientali, devono per legge accompagnare e integrare il progetto, la quantificazione e la gestione dei secondi è più complessa e multiforme.
Il passaggio di un’autostrada colpisce l’assetto del sistema della proprietà fondiaria andando a smembrare e frammentare realtà produttive agricole. Inoltre, in un contesto fortemente abitato come quello della Pianura Padana, l’impatto sulla proprietà immobiliare urbana residenziale e produttiva sarà del tutto rilevante.
Non va dimenticato che anche a livello comunale le grandi infrastrutture possono diventare confini invalicabili creando aree marginali la cui gestione è di notevole difficoltà soprattutto per centri di dimensioni ridotte.
Per ridurre l’attrito sociale connesso a questo tipo di impatti i promotori delle autostrade si trovano frequentemente nella condizione di dover acquisire il consenso locale attraverso opere di compensazione che poco hanno a che fare con l’opera stessa e che sono normalmente interventi puntuali difficilmente forieri di sviluppo, il cui costo singolo è magari contenuto, ma nell’insieme portano ad un aumento dei costi generali che può di fatto costituire un vero e proprio ostacolo alla realizzazione dell’opera.
La Brebemi, l’autostrada più prossima alla cantierizzazione tra quelle precedentemente citate, espone costi di realizzazione di 1 miliardo e 600 milioni, pari a circa 30 milioni al chilometro, il triplo rispetto alla media europea per un’autostrada di pianura. Secondo quanto dichiarato dai promotori, oltre il 50% dei costi sono stati destinati alle mitigazioni, alle compensazioni e soprattutto al consenso locale.
Aggiungiamo che l’impatto di lungo periodo che maggiormente colpisce il territorio interessato da un’autostrada è lo sviluppo incontrollato delle aree contermini, soprattutto nelle vicinanze dei caselli autostradali, dove aree agricole, diventate ormai marginali, vengono convertite in edificabili. Si assiste così alla prolificazione di centri commerciali, residenziali e produttivi che costellano il tracciato determinando un ulteriore notevole consumo di suolo libero e impatti paesaggistici rilevanti.
Viceversa la costruzione di una grande opera infrastrutturale deve essere letta come un’opportunità per ridisegnare il territorio attraverso una logica unitaria che sia in grado di recepire le esigenze su scala locale e generale, individuare i soggetti interessati allo sviluppo e indirizzare le risorse verso quelle operazioni in grado di creare sviluppo, promuovere l’incontro e il dialogo tra coloro che a diverso titolo agiscono sul territorio minimizzando gli attriti e favorendo le sinergie, infine portare a termine le opere scelte in tempi brevi e attraverso progetti a basso impatto ambientale e paesaggistico.
Ottimizzazione degli interventi con fasi mirate
L’ottenimento di questo risultato deve necessariamente passare attraverso una pianificazione ed una governance del segmento autostradale sotto un’unica cabina di regia che funzioni da catalizzatore di opportunità di sviluppo.
Il primo passo per definire in modo corretto e mirato gli interventi è la conoscenza del territorio che deve contemplare uno studio approfondito a diversi livelli di analisi, dalla scala comunale a scendere fino a quella aziendale. Questo processo permette una mappatura del contesto e l’individuazione di quelle aree che per localizzazione, costituzione e caratteristiche intrinseche sono le più vocate alla trasformazione.
Attraverso poi il coinvolgimento degli stakeholders locali è possibile ottenere il consenso delle amministrazioni, che faciliterà in seguito la realizzazione di ogni singolo progetto nella fase autorizzatoria, e contemporaneamente identificare le proposte operative che si intendono promuovere. In questo senso possono essere redatti degli studi di fattibilità o dei «memoranda» informativi che serviranno a dare visibilità alle proposte progettuali.
La terza fase sarà la selezione e la definizione dei progetti che realmente si intendono realizzare anche in un’ottica di potenziali scenari alternativi. Questa è probabilmente la fase più complessa e delicata perché prevede la pubblicità del progetto anche e soprattutto al fine di reperire finanziatori esterni. Pertanto le proposte devono essere redatte in modo approfondito ed efficiente contemplando anche analisi finanziarie, iter autorizzativi, vincoli e criticità. Le opere selezionate e finanziate, anche grazie a modelli operativi come il project financing, devono poi essere calendarizzate e realizzate.
Competenze e tempistica
Rimangono ora da chiarire alcuni aspetti che potrebbero apparire secondari, ma che di fatto sono centrali affinché il sistema mantenga i criteri di unitarietà precedentemente illustrati e che sono condizione necessaria di una governance dello sviluppo. In primo luogo deve essere identificato il soggetto che deve svolgere il ruolo di promotore degli interventi locali e che avrà poi la responsabilità della selezione e della realizzazione dei progetti. Si ritiene che, laddove esista una società di progetto, che realizza il tracciato stradale e che per sua natura coinvolge soggetti diversi (privati, ma anche pubblici), essa possa a pieno titolo diventare promoter delle iniziative locali e garante della governance, affidando l’azione diretta sul territorio a un soggetto indipendente. Infine deve essere definita a priori la tempistica degli interventi locali, che in qualche modo devono essere contemporanei o di poco posteriori alla realizzazione del tracciato autostradale; questo per avvantaggiarsi della presenza di cantieri già attivi, per evitare uno slittamento che comporterebbe un peso per il territorio protratto nel tempo e in definitiva per mantenere la già citata unitarietà che oltre che spaziale, paesaggistica e progettuale deve essere temporale. In conclusione le infrastrutture lineari e le autostrade in modo speciale sono un’esigenza irrinunciabile per il Paese per un’adeguata movimentazione di merci e persone, ma devono essere anche un volano per lo sviluppo locale, anche per uscire dall’attuale condizione di crisi economica grazie a investimenti mirati e a un indotto che produca opportunità.
Mario Polellli, Stefano Corsi
